Le respect de la Constitution : un devoir ou une option ? Commentaire de la Décision n°2020-799 DC du 26 mars 2020

Le respect de la Constitution : un devoir ou une option ? Commentaire de la Décision n°2020-799 DC du 26 mars 2020

 


 

Le respect de la Constitution : un devoir ou une option ? Commentaire de la Décision n°2020-799 DC du 26 mars 2020

 

 – Par BAZIZ Sabri

 

La crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 a paralysé le pays pendant de longues semaines. Le président de la République n’a eu de cesse de le répéter, « nous sommes en guerre ». Force est de constater que cette période a été également riche en décisions de justice. On ne peut manquer de citer l’ordonnance rendue le 17 avril 2020 par le Conseil d’État, précisant qu’un maire ne peut imposer dans sa commune le port du masque sauf si les circonstances particulières l’imposent1. Le juge administratif a également suspendu par sa jurisprudence l’utilisation des drones pour contrôler le respect des règles sanitaires2 et a ordonné au gouvernement de lever l’interdiction de réunion dans les lieux de culte en raison de son caractère disproportionné3. Plus récemment encore, il convient de citer deux arrêts par lesquels la chambre criminelle de la Cour de cassation a tranché plusieurs questions de principe relatives à la prolongation de plein droit de la détention provisoire. La Cour de cassation a également transmis deux questions prioritaires de constitutionnalité relatives à la loi d’habilitation du 23 mars 20204. Le Conseil constitutionnel a également rendu des décisions dont l’une suscite aujourd’hui de vives critiques de part des praticiens du droit et des auteurs de la doctrine. Il s’agit de la décision rendue le 26 mars 2020 par laquelle le Conseil des sages devait contrôler la conformité à la Constitution de la loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-195.

Veiller au respect de la Constitution est en effet la raison d’être du Conseil constitutionnel. Pour le comprendre, un retour dans le passé s’impose. Rappelons-nous du discours prononcé par le garde des Sceaux Pascal Clément. Ce dernier demandait alors aux parlementaires de ne pas saisir le Conseil constitutionnel des dispositions qu’il souhaitait voir adoptées en raison d’un « risque d’inconstitutionnalité ». Pierre Mazeaud, président du Conseil de 1998 à 2007, avait alors affirmé que « le respect de la Constitution n’est pas un risque mais un devoir »6. Le Conseil constitutionnel veille donc au respect des dispositions de la Constitution et plus largement du bloc de constitutionnalité7. Pour illustrer cela, on ne peut manquer de citer la décision du 30 juillet 2010 par laquelle le Conseil constitutionnel avait jugé que le régime de la garde à vue de droit commun était contraire à la Constitution en ce qu’il violait les articles 9 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 17898. La protection de la Constitution est renforcée par l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel. L’article 62 de la Constitution en ce sens dispose que « les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Cependant, ceux que l’on présente comme étant des « Sages » sont-ils toujours rigoureux dans la protection du respect de la Constitution ?

À la lecture de la décision rendue le 26 mars 2020, il apparaît comme légitime de se poser la question. Le Conseil constitutionnel a été saisi par le Premier ministre, conformément à l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (art 17), pour contrôler la conformité de la loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 à la Constitution. En effet, le projet de loi a été déposé devant le Sénat le 18 mars 2020 et a été examiné en séance publique le lendemain. Cependant, l’article 46 de la Constitution dispose que « le projet ou la proposition ne peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisi avant l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt ». Cet alinéa de l’article 46 suscite deux remarques. Premièrement l’article 46 prévoit un délai de quinze jours permettant d’ouvrir un dialogue et de favoriser un débat public autour de la proposition ou du projet de loi. La deuxième remarque tient au fait que l’article 46 est rédigé dans des termes suffisamment clairs et précis n’amenant de ce fait aucune marge d’appréciation et d’interprétation. Au sujet de l’article 46, Paul Cassia, professeur de droit, écrivait que la « Constitution du 4 octobre 1958 comporte quelques rares dispositions d’une limpidité de nature à exclure toute interprétation contraire à leur lettre même»9. Ainsi, le syllogisme juridique aurait dû conduire à déclarer la loi organique inconstitutionnelle pour irrespect de la procédure prescrite par la Constitution. Le Conseil constitutionnel a réaffirmé à de nombreuses reprises que le non-respect de la procédure législative prévue par la Constitution est anticonstitutionnelle. En ce sens, dans une décision rendue le 9 août 2012, il affirme qu’un « projet ou une proposition de loi qui serait adopté au cours d’une semaine dont l’ordre du jour avait été établi en méconnaissance du dernier alinéa de l’article 48 de la Constitution serait adopté selon une procédure contraire à la Constitution »10. Cependant ce n’est pas la solution rendue par le Conseil constitutionnel.

Les sages ont déclaré que la « loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid- 19 est conforme à la Constitution ». Son raisonnement porte ici à controverse. Le considérant n°3 de la décision en ce sens dispose que, « compte tenu des circonstances particulières de l’espèce, il n’y a pas lieu de juger que cette loi organique a été adoptée en violation des règles de procédure prévues à l’article 46 de la Constitution ». À la lecture de ce considérant, force est d’admettre que la loi organique a bien été adoptée dans le cadre d’une procédure contraire à la Constitution. Cependant, « compte tenu des circonstances particulières de l’espèce », la loi est constitutionnelle. Intéressons-nous quelques temps à cette formulation. Les circonstances particulières, à savoir la crise sanitaire, justifient de ne pas respecter la lettre de la Constitution. Là est la première problématique soulevée. En effet, les juges du Palais-Royal ont ouvert une brèche jurisprudentielle permettant de déroger à la Constitution lorsque des circonstances particulières viennent le justifier. Comment le Conseil définit ce qu’est une circonstance particulière? Là est la deuxième difficulté suscitée par la décision du 26 mars 2020. Celle-ci ne vient pas définir juridiquement la notion de circonstances particulières, ouvrant une grande marge d’appréciation à l’avenir au Conseil constitutionnel pour déclarer une loi constitutionnelle même si celle-ci déroge à une disposition claire et sans équivoque de la Constitution. Dans le cadre de l’incompétence négative, le Conseil constitutionnel vient censurer une loi au motif que le législateur n’a pas utilisé pleinement son pouvoir en vertu de l’article 34 de la Constitution. En ce sens, le Conseil constitutionnel réaffirme régulièrement qu’il « incombe au législateur d’exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution » en adoptant « des dispositions suffisamment précises et des formules non-équivoques ; qu’il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire »11. Pour autant, si le législateur doit définir suffisamment précisément les dispositions qu’il entend adopter, le Conseil constitutionnel s’est abstenu de le faire en l’espèce, en développant sa théorie des circonstances exceptionnelles. Laurent Fabius, président du Conseil, a affirmé au cours d’un entretien accordé au Figaro12 que la crise sanitaire « n’autorise en rien que l’on mette entre parenthèses les droits et libertés. Il se peut simplement que la réalité d’une crise justifie que, de manière temporaire, ces exigences se concilient selon des modalités particulières ». Tout est dit, rien n’est dit! Le président du Conseil constitutionnel n’évoque pas une dérogation à la Constitution, pourtant, c’est de cela dont il s’agit.

Une reconnaissance constitutionnelle de la théorie des circonstances exceptionnelles ?

On ne peut s’empêcher de constater une certaine ressemblance avec la théorie administrative des circonstances exceptionnelles. Il s’agit là d’une théorie, développée par le Conseil d’État dans son arrêt Heyriès13, qui permet à l’autorité administrative de s’affranchir des règles juridiques habituelles de fond, de compétence et de forme. Les circonstances exceptionnelles permettent donc, selon la jurisprudence administrative, de déroger aux règles de procédure. C’est ce dont il s’agit dans la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 26 mars dernier. Les « circonstances particulières » justifient une dérogation au respect des règles de procédure contenues dans une disposition constitutionnelle. Cependant, selon des propos tenus par un auteur anonyme, « cela n’a rien à voir avec la théorie des circonstance exceptionnelles développée par le Conseil d’État, c’est une appréciation au regard de la situation d’espèce »14. En effet Mathieu Carpentier, professeur de droit public, démontre à juste titre que « la théorie des circonstances exceptionnelles est bien plus exigeante que la logique qui semble sous-tendre la décision du Conseil constitutionnel »15. Pour justifier cette affirmation, l’auteur s’appuie sur les conclusions du commissaire du gouvernement Letourneur sur l’arrêt Laugier, démontrant que l’application de cette théorie administrative « suppose en en effet un contrôle approfondi du juge sur le caractère exceptionnel dans le temps et/ ou dans l’espace des circonstances ». À la lecture de la décision controversée, force est de reconnaître que les juges du Conseil constitutionnel n’ont pas justifié d’un contrôle approfondi sur le caractère exceptionnel de la situation, mais « il semble que ce soient les circonstances générales que nous traversons (la « guerre » menée contre le coronavirus) qui justifient qu’un brevet de constitutionnalité soit décerné à la violation d’une disposition explicite de la Constitution16 ».

Pourtant, le respect de la Constitution n’apparaît plus comme un devoir, mais comme une option en période de crise. C’est la raison pour laquelle la décision DC 799 a fait l’objet de nombreuses critiques de la part des juristes et de certains auteurs de la doctrine. Paul Cassia a affirmé en ce sens qu’il s’agit de « la pire décision que le Conseil constitutionnel a prise depuis 1958, cela crée un précédent autorisant à déroger à la Constitution en fonction de circonstances exceptionnelles ». Karine Roudier, maître de conférence en droit public, a démontré que la décision «valide une entorse ouverte et affirmée de la Constitution au titre de «circonstances particulières17 » qui ne manqueront pas d’être de nouveau avancées à l’avenir pour justifier le besoin de nouvelles entorses aux règles ». Une dérogation reconnue par l’organe chargé du contrôle du strict respect de la Constitution est incontestablement une incongruité juridique. 

Une motivation manquant à l’appel

La rédaction et la motivation de la décision sont également contestables. Pourtant, on ne doit pas manquer de se rappeler que le Conseil constitutionnel a lui-même imposé une motivation des décisions de justice. En ce sens, il a affirmé dans une décision rendue le 2 mars 2018 que l’absence d’obligation pour les cours d’assises de motiver les peines qu’elles prononcent est contraire à la Constitution18. Ainsi, cette décision a permis d’imposer aux cours d’assises de motiver leur arrêts, ce qui légitime davantage la justice pénale en levant le voile de l’arbitraire. Cependant, le Conseil est-il aussi rigoureux concernant la rédaction et la motivation des décisions qu’il rend ? Comme le souligne à juste titre Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation (1999 à 2007), « s’il est vrai, comme le dit le Conseil constitutionnel, que la souveraineté du Parlement s’exerce dans les limites de la Constitution, encore faut-il que le peuple puisse savoir pourquoi la souveraineté de ses représentants est limitée dans le cas particulier de la déclaration de non-conformité d’une loi 19»19. Le magistrat fait ici référence à la décision du 23 août 1985 par laquelle le Conseil constitutionnel affirme que la loi. votée «n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution »20. La motivation des décisions du Conseil est donc essentielle, participant à la légitimité de la justice constitutionnelle. Pourtant, pour justifier que la loi organique a été adoptée sans violation des règles de procédure prévues à l’article 46 de la Constitution, le Conseil constitutionnel se contente uniquement de mentionner des « circonstances particulières de l’espèce ». La motivation est donc particulièrement laconique et conduit de ce fait à s’interroger sur sa légitimité pour veiller au respect de la Constitution, norme suprême dans l’ordre juridique interne21. En ce sens, le professeur Paul Cassia a affirmé que la motivation de la décision est “à la fois ultra-minimale et inadaptée à un contrôle objectif et abstrait de constitutionnalité où il n’y a pas lieu de prendre en compte quelque « circonstance particulière de l’espèce » que ce soit » . Le Conseil constitutionnel ne s’abstient pourtant pas toujours de motiver ces décisions. En effet, dans une décision rendue le 26 janvier 201723, le Conseil constitutionnel, après avoir constaté qu’une suppression d’un amendement avait été réalisée selon « une procédure contraire à la Constitution », affirme que « cette suppression n’a pas eu pour effet de porter une atteinte inconstitutionnelle aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires. Le grief tiré de la méconnaissance de ces exigences doit donc être rejeté ». Les circonstances particulières, à savoir la lutte contre l’épidémie de covid- 19, justifie aux yeux du Conseil de ne pas motiver d’avantage sa décision. Ainsi pour reprendre les termes du professeur Véronique Champeil-Desplats, en « période particulière, la raison politique prime plus que jamais sur la raison juridique »24.

Le Conseil constitutionnel a donc affirmé que, « compte tenu des circonstances particulières de l’espèce, il n’y a pas lieu de juger que cette loi organique a été adoptée en violation des règles de procédure prévues à l’article 46 de la Constitution »25. Le vice de procédure relatif à l’article 46 est incontestable mais le Conseil y oppose un non-lieu à juger. Force est de constater une ressemblance entre le raisonnement suivi dans la décision rendue le 26 mars 2020 et la jurisprudence Danthony du Conseil d’État. Dans cet arrêt, le juge administratif affirme qu’un « vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie »26. Cependant le Conseil constitutionnel, s’abstenant de motiver sa décision, s’est contenté d’affirmer qu’il n’y avait pas lieu de juger que la loi a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution. Il n’y a donc pas de constat dans la décision d’un vice qui aurait pu influencer sur le sens de la décision. Toutefois, comme le souligne Véronique Champeil-Desplats, «les non-dit éveillent le doute»27.

Un contrôle in abstracto prenant en compte les « circonstances particulières de l’espèce »

En ce sens, dans le cadre du contrôle opéré en vertu de l’article 61 alinéa 1er de la Constitution, le Conseil apprécie abstraitement la constitutionnalité de la loi organique. Selon, Gustavo Zagrebelsky, professeur à l’Université de Turin, « il faut entendre le contrôle de la conformité à la Constitution de la loi en tant que telle, comme texte normatif considéré en lui-même, et non pas le contrôle de la loi en tant que règle opérant sur des rapports juridiques concrets et controversés, ni même le contrôle de la loi telle qu’elle est effectivement appliquée en jurisprudence »28. Le contrôle in abstracto s’oppose de ce fait au contrôle in concreto, faisant état des circonstances de la cause. Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité, le juge opère un contrôle in abstracto. Inversement, dans le cadre du contrôle de conventionnalité, en plus d’exercer un contrôle in abstracto, le juge s’est reconnu la possibilité d’exercer un contrôle in concreto29. Par une analyse des différentes décisions rendues par le Conseil constitutionnel, on peut constater que les sages du Palais-Royal ont refusé de prendre en compte des faits concrets pour exercer un contrôle de constitutionnalité30. Cependant la décision controversée 799 DC laisse à penser que le Conseil constitutionnel a souhaité se détacher d’un simple contrôle de la procédure d’adoption de la loi organique à l’article 46 de la Constitution. La logique suivie par le juge constitutionnel est donc particulièrement déconcertante. En ce sens, Paul Cassia affirme que « l’arbitraire du Conseil constitutionnel ne peut tenir lieu de règle de droit ».

Ainsi, la décision 799 DC n’est pas passée inaperçue. Pourtant il convient de rester prudent avant d’affirmer avec aplomb que le Conseil a ouvert définitivement une brèche « dans l’État de droit»31.Rien ne dit que le Conseil va à l’avenir réutiliser cette jurisprudence pour justifier des dérogations au respect de la Constitution. Dans le contexte de l’état d’urgence sanitaire et de la lutte contre l’épidémie de covid-19, le Conseil constitutionnel a rendu récemment une décision pour se prononcer sur la constitutionnalité de la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire32. Tout d’abord, il convient de constater qu’il a réalisé un effort dans la motivation de sa décision. Mais surtout, dans cette décision, les sages ont déclaré certaines dispositions de la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire contraires à la Constitution. Le Conseil s’est donc abstenu de se référer aux circonstances particulières de l’espèce pour déclarer la loi constitutionnelle. Ainsi, il convient de rester prudent et d’espérer que le raisonnement tenu dans la décision « Loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 » restera un cas isolé. Véronique Champeil-Desplats affirme en ce sens qu’il «reviendra alors au Conseil Constitutionnel, s’il était de nouveau sollicité, ou bien de préciser que les « circonstances particulières de l’espèce » ne renvoyaient qu’à la lutte contre l’épidémie de Covid-19, ou bien de s’en tenir à une interprétation très stricte de ce nouveau standard ». À l’avenir, le Conseil constitutionnel devra garder en mémoire la célèbre citation de François Mitterrand, « la Constitution, rien que la Constitution, toute la Constitution »33.

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1. CE, ord 17 avril 2020 n°440057

2. CE, 18 mai 2020, n°440442, 440445

3. CE, 18 mai 2020, n°440654

4. CCass, crim, 26 mai 2020 n°971, 973, 974 et 977

5. Décision n°2020-799 DC du 26 mars 2020

6. Communiqué, 2005, Pierre Mazéaud

7. Décision n°71-44 DC du 16 juillet 1971

8. Décision n°2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010

9. CASSIA Paul. Le Conseil constitutionnel déchire la Constitution, 27 mars 2020, Mediapart

10. CC, décision n°2012-654 DC du 9 août 2012. Loi de finances rectificative pour 2012

11. Décision n°2006-540 DC du 27 juillet 2006

12. « Pas d’éclipse des principes fondamentaux du droit », Le Figaro, 17 avril 2020. Cette remarque est effectuée à propos de la décision du Conseil constitutionnel relative à la Loi organique pour faire face à l’épidémie de covid-19, n°2020-799, 26 mars 2020 (voir, spéc., le §3 : « Compte tenu des circonstances particulières de l’espèce, il n’y a pas lieu de juger que cette loi organique a été adoptée en violation des règles de procédure prévues à l’article 46 de la Constitution »)

13. CE, 28 juin 1918, Heyriès, n°63412

14. Le Monde, 30 mars 2020, p.13

15. CARPENTIER Mathieu, L’arrêt Heyriès du Conseil constitutionnel ? JP BLOG, 4 avril 2020

16. Ibidem

17. ROUDIER Karine, un nouveau repli du Conseil constitutionnel dans son rôle de contrepoids, Dalloz actualités, 6 avril 2020

18. Décision n° 2017-694 QPC du 2 mars 2018 M. Ousmane K. et autres

19. CANIVET CANIVET – Colloque, la motivation en droit public, Université Jean Moulin Lyon 3, novembre 2011

20. Décision n° 85-197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, cons. 27

21. CE, Ass. 30 octobre 1998, n°200286, Sarran, Levacher et autres

22. CASSIA Paul, blog, 27 mars 2020

23. Décision n°2016-745 DC du 26 janvier 2017, loi relative à l’égalité et à la citoyenneté

24. CHAMPEIL-DESPLATS Véronique. Le Conseil constitutionnel face à lui-même, avril 2020

25. Décision n°2020-799 DC du 26 mars 2020

26. CE, Ass, 23 décembre 2011, n°335033, Danthony

27. CHAMPEIL-DESPLATS Véronique. Le Conseil constitutionnel face à lui-même, avril 2020

28. Cahier du Conseil constitutionnel n°22 ( Dossier : le réalisme en droit constitutionnel )- Juin 2007 – Gustavo Zagrebelsky

29. CE, 31 mai 2016, req. N°396848, Gonzales-Gomes

30. Décision n°2011-123 QPC du 29 avril 2011. M. Mohammed T.

31. Le Monde, Jean-Baptise Jacquin, 28 mars 2020, mis à jour le 28 mars 2020

32. Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020, Loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions

33. François Mitterrand, message au Parlement, 8 avril 1986



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