Comment l’autonomie analogique accordée aux Iles Féroé et à la Nouvelle-Calédonie remet- elle en cause le caractère unitaire des Etats français et danois ?

Comment l’autonomie analogique accordée aux Iles Féroé et à la Nouvelle-Calédonie remet- elle en cause le caractère unitaire des Etats français et danois ?

 

Etude comparative des statuts d’autonomie des Iles Féroé et de la Nouvelle-Calédonie : la remise en cause du caractère unitaire des Etats français et danois

 

– Par Matthieu Ricci – 

Ancien étudiant de Paris 2 Panthéon-Assas et Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Matthieu Ricci a achevé son remarquable parcours universitaire par un Master 2 “Juriste conseil des collectivités territoriales” (parcours recherche), dirigé par Gilles Guglielmi.

L’article sera également publié dans la Farose Legal Review (Føyroskt lógar rit) de l’Université des Îles Féroé, Danemark.

INTRODUCTION

     La décentralisation au profit d’entités infra-étatiques est un mode d’organisation de l’Etat moderne quel que soit sa forme institutionnelle, que cette dernière soit unitaire ou non. Tout en conciliant intérêts nationaux communs et intérêts locaux propres, la décentralisation permet, en reprenant le Professeur Jean Gicquel de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, le transfertd’attributions au profit d’entités locales, juridiquement distinctes de l’État et dotées d’organes élus par les citoyens concernés, sous le contrôle de l’État1.

     L’autonomie locale a été de plus en plus valorisée ces dernières années ; les réformes décentralisatrices se sont répandues et les Etats membres de l’Union européenne sont aujourd’hui des Etats décentralisés, consacrant tous un principe de libre administration, susceptible d’être rattaché à celui d’autonomie locale. Disposé au sein des constitutions européennes mais souvent peu explicité, ou au travers d’une conceptualisation juridique laconique, le principe d’autonomie locale est au centre de la Charte européenne de l’autonomie locale, adoptée par le Conseil de l’Europe en 1985, qui vient lui offrir une protection et lui assurer une promotion2. L’article 3 de la Charte précise dans son premier paragraphe ce qu’il faut entendre par autonomie locale : « l’autonomie locale est le droit et la capacité effective pour les collectivités de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Tant l’autonomie locale que la décentralisation ont alors été présentées et recommandées par de nombreuses institutions européennes et internationales comme des outils essentiels, sine qua none d’une « bonne gouvernance ».

     Les raisons à un tel processus décentralisateur sont nombreuses, mais celles pour lesquelles un Etat central accorde une plus ample autonomie à certaine de ses entités territoriales, ou les organise sous un modèle différant sont beaucoup plus variées, tant elles apparaissent comme fondamentalement casuistiques. En effet, les fondements matériels, aussi bien que les raisons, donnant lieu à une autonomie locale plus poussée que le droit commun en la matière et reposent sur une situation locale différente au regard de la religion, de la langue, de la culture, de l’histoire ou encore de la géographie.

Ainsi, nombreux sont les exemples attestant de cela. Le Kurdistan irakien atteste plusieurs de ces fondements ; région autonome au sein de la République fédérale irakienne reconnue par l’article 117 de la Constitution du 15 octobre 2005, elle trouve un fondement à la fois linguistique (le kurde est une langue distincte de l’arabe, langue commune aux irakiens), culturel et historique. Les raisons de la fondation du territoire fédéral du Nunavut au Canada, traditionnellement habité par le peuple autochtone Inuit, et de sa scission de celui des Territoires du Nord-Ouest, entrée en vigueur le 1er avril 1999, furent également fondées sur la langue, la religion et la culture Inuite. L’autonomie sui generis, l’inaliénabilité du territoire, l’invariabilité du système administratif et le régime particulier de droits et de libertés3 accordés par le Chapitre III de la Constitution grecque de 1975 au profit de la République monastique du Mont Athos, sont expliqués par des raisons religieuses.

     Bénéficiant d’une autonomie bien plus poussée que les entités territoriales de droit commun de leur Etat central, ce constat est valable en ce qui concerne les deux entités autonomes sujettes de cette étude : les Iles Féroé, Communauté autonome constitutive du Royaume du Danemark depuis 1948 et la Nouvelle-Calédonie, collectivité territoriale sui generis de la République française depuis 1998. L’éloignement géographique, la particularité culturelle et linguistique et l’histoire récente expliquent alors matériellement leur statut.

     Tandis qu’il s’agit d’entrer plus directement dans le cadre spécifique des deux entités étudiées, il convient, avant de poursuivre, de résoudre la question de la terminologie de référence. En France, la révision constitutionnelle de 2008 a unifié la terminologie employée pour les démembrements locaux de l’Etat autour de la notion de « collectivité territoriale ». La Constitution danoise ne fait mention d’aucun terme unique applicable à ses deux échelons décentralisés que sont la région et la commune, à propos desquels les termes distincts « regioner » et « kommuner » sont employés. En ce qui concerne l’étude menée, le terme constitutionnel de « collectivité territoriale » sera employé qualifiant la Nouvelle-Calédonie, celui de « Communauté autonome », consacré par la Loi n°137 du 23 mars 1948 sur l’autonomie des Iles Féroé, le sera en ce qui concerne ces dernières. Pour le reste, compte tenu de cette hétérogénéité, l’expression « collectivité locale », utilisée dans la version française de la Charte de l’autonomie locale, sera retenue.

     En ce qui concerne l’autonomie locale, les Iles Féroé et la Nouvelle-Calédonie sont donc des sujets d’études particuliers, eu égard au degré singulièrement élevé dont ces entités bénéficient.

En effet, les deux archipels possèdent, de prime abord, une autonomie administrative exorbitante du fait de son étendue matérielle. Cette dernière se traduit par de multiples domaines transférés de compétences : viennent ainsi s’ajouter, notamment, aux compétences locales traditionnellement décentralisées, la fiscalité, certaines prérogatives en matière de diplomatie et de droit de légation, les droits de successions et de propriété, le transfert de compétences au profit d’échelons infra-collectivité, la création d’agences administratives ; des prérogatives en matière de droit du travail et de droit civil (concernant l’état et la capacité des personnes et les régimes matrimoniaux) pour la Nouvelle-Calédonie ; le droit pénal, la possibilité d’administrer la justice et de créer des tribunaux pour les Iles Féroé4.

En outre de ce premier aspect, les entités locales sujettes de l’étude possèdent une réelle autonomie législative dans les domaines qui leur sont transférés. Ce pouvoir législatif se place au profit d’une organisation politique autour d’un exécutif – Gouvernement du territoire de Nouvelle-Calédonie pour cette dernière et Føroya Landsstýri pour les Iles Féroé – et d’organes législatifs – Congrès pour la première ; Løgting pour la seconde. In fine, l’aspect symbolique n’est pas non plus en mal de singularité : par exemple et comme il sera développé, les signes identitaires ont une existence de droit, si bien que le drapeau danois ne doit pas obligatoirement être présent sur la façade des institutions féringiennes5, contrario du drapeau français en Nouvelle-Calédonie. Si la langue officielle de cette dernière demeure le français, les langues kanakes sont reconnues comme langue d’enseignement et de culture6. Le féringien est, quant à lui, avec le danois, reconnu comme langue officielle de l’archipel7, pouvant être utilisée devant les juridictions de première instance situées sur le territoire féringien8, pourtant sous compétence de l’Etat central. Ces signes identitaires sont de la compétence, pour l’une comme pour l’autre, des autorités locales.

     Il est alors naturel de s’interroger sur la façon dont les constitutions françaises et danoises traitent ces deux sujets, comment cette autonomie différenciée se traduit en matière d’organisation et quel impact une telle différenciation peut-elle avoir sur le caractère unitaire des Etats français et danois.

Si la doctrine oppose traditionnellement Etat unitaire et Etat fédéral en admettant que le dernier est plus favorable à l’autonomie locale que le premier. Cela suppose alors que ce régime constitutionnel, en matière d’autonomie locale, ne soit pas le même dans les États unitaires et dans les États fédéraux, autrement dit que le caractère unitaire ou non de l’État détermine des différences significatives quant au régime des collectivités locales. Comme le rappelle justement le Professeur Gérard Marcou de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, à l’instar de beaucoup d’autres positions doctrinales, cette supposition n’est pas fondée, de même que n’est pas fondée l’intuition selon laquelle un État fédéral serait plus décentralisé. En effet, la nature des rapports entre l’autorité fédérale et les autorités fédérées ne dit rien sur le statut des entités locales à l’intérieur de ces dernières et, en adoptant la position du Professeur Bertrand Faure de l’Université de Nantes, les Etats unitaires sont loin d’être uniformes dans leur organisation constitutionnelle.

     Les Iles Féroé et la Nouvelle-Calédonie en sont deux exemples significatifs, si bien que, en ce qui concerne la collectivité française, tant de spéculations ont été émises sur la modification du caractère unitaire de la République à la suite de l’adoption de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie9. Cette dernière aurait alors propagé une essence fédérale sur les institutions de la Ve République. Une pareille appréciation peut être lancée eu égard à la position constitutionnelle des Iles Féroé ; à la lecture implicite de sa Constitution et de son article 1er, le Royaume du Danemark est un Etat unitaire10 tandis qu’à l’étude de son organisation territoriale et constitutionnelle, la question de l’essence fédérale de ses institutions peut être justement posée.

Ainsi, comment l’autonomie analogique accordée aux Iles Féroé et à la Nouvelle-Calédonie remet- elle en cause le caractère unitaire des Etats français et danois ?

     De certaines positions doctrinales mettant en avant un esprit fédéral de l’Etat français – transposable en l’espèce à celui danois – à une solution, plus édulcorée, « d’Etats à autonomie régionale11 » proposée par le Professeur Marcou ou « d’Etat composé » introduite par le Tribunal constitutionnel espagnol lors d’une décision en 198312, caractérisant ensemble les États fédéraux et les États qui, sans l’être, ont des régions à pouvoirs législatif, il peut être au moins affirmé que ces deux exemples remettent en cause la conception de l’unité de leur Etat central. L’organisation administrative et politique comparable des Iles Féroé et de la Nouvelle-Calédonie, par laquelle l’autonomie analogue leur étant accordée se manifeste, sera tout d’abord appréciée tant elle constitue l’aspect matériel de la réponse à apporter (I). Il sera ensuite question de mettre en évidence l’essence fédérale se dégageant d’une telle position constitutionnelle ainsi que ses conséquences sur la conception unitaire de leur Etat central (II).

___________

1. GICQUEL J., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 2008, p. 68.

2. KEUFFER N., « L’autonomie locale, un concept multidimensionnel : comment le définir, comment le mesurer et comment créer un indice d’autonomie locale comparatif ? », Revue internationale de politique comparée, Volume 23, 2016, p. 443.

3. L’obtention de la nationalité grecque est notamment facilitée, en application de l’article 105 de la Constitution grecque, « tous ceux qui y mènent la vie monastique acquièrent la nationalité hellénique dès qu’ils sont admis comme moines ou novices, sans autre formalité ». Une partie du droit pénal est également transféré aux autorités monastiques ; l’accès au territoire étant interdit aux femmes (règle de l’Abaton), toute violation de cette interdiction entraîne une peine d’emprisonnement.

4. L’article 2 de la Loi danoise n°578 du 24 juin 2005 relative à la prise en charges des affaires et des domaines d’activité par les autorités publiques des Iles Féroé (abrégée en Takeover Act) opère une liste de domaines de compétences pouvant être transférées après négociations entre les gouvernements central et local. L’administration de la justice, y compris la création de tribunaux, en fait partie.

5. Article 12 de la Loi danoise n°137 du 23 mars 1948 sur l’autonomie des Iles Féroé (Lov om Færøernes Hjemmestyre nr 137 af 23/03/1948).

6. Article 215 de la Loi organique n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

7. Article 11 de la Loi danoise n°137 du 23 mars 1948 sur l’autonomie des Iles Féroé.

8. Article 149 de la Loi danoise n°148 du 9 mars 2004 sur les affaires judiciaires des Iles Féroé (Lov for Færøerne om rettens pleje).

9. Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie.

10.RAKITSKAYA I., MOLSHAKOV N., « Democratization of Territorial Constitution: Current Trends and the Constitutional Experience of Denmark », International Journal of Economics and Business Administration, 2019, Volume VII, n° special 1, p.166.

11. MARCOU G., “Les collectivités locales dans les constitutions des États unitaires en Europe”, Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, le Conseil constitutionnel et les collectivités territoriales, n°42, 2014, p.64.

12. Décision, “Sentencia“, STC 76/1983 du 5 août 1983, dans MARCOU G., “Les collectivités locales dans les constitutions des États unitaires en Europe”, Ibid.



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